邵陽市檔案局 李春佑
武岡市檔案局 劉生貴
檔案違法違紀(jì)行為行政處分自由裁量權(quán)基準(zhǔn),，是指檔案行政機(jī)關(guān)在法律、法規(guī),、規(guī)章所規(guī)定的行政處分行為,、種類,、幅度內(nèi)，對檔案違法違紀(jì)行為作出行政處分建議時自主確定與違法行為,、違法特點相適應(yīng)的行政處分，以及使用行政處分實施保證措施的權(quán)限,。簡單的講,，就是指檔案行政管理部門或主管部門對檔案違法違紀(jì)行為作出具體行政處分時，應(yīng)當(dāng)遵循的尺度標(biāo)準(zhǔn),。怎樣使這個“尺度標(biāo)準(zhǔn)”既符合檔案法律法規(guī)的明文規(guī)定,，又符合立法、行政的目的和精神,；既做到“公平,、公正、公開”,，又防止司法不公,、執(zhí)法不嚴(yán)的行政隨意性，本文就此進(jìn)行深入探討,。
一,、構(gòu)成檔案違法違紀(jì)行為的要素
構(gòu)成檔案違法違紀(jì)行為的要素是指構(gòu)成該行為的必備的條件，包括行為人,、行為,、過錯、違規(guī)等,。它們互相聯(lián)系構(gòu)成一個整體,，缺一不可，只有同時具備了這些要素,，才可以判定其屬于檔案違法違紀(jì)行為,。
（一）行為人,。從現(xiàn)行的檔案法律法規(guī)來看,，檔案違法違紀(jì)行為的行為人可以是單位也可以是自然人，主要是指具有檔案管理職責(zé)的單位和工作人員,，但其他的單位或自然人也在一定情形下可以成為行為人,，比如損毀、偽造,、涂改檔案的其他單位或自然人也可以成為行為人,。
（二）行為,。檔案違法違紀(jì)行為包括作為和不作為,。作為是指積極的身體舉動實施的行為,；不作為是指不實施依法有義務(wù)實施的行為。
?。ㄈ┻^錯,。法律意義上的過錯包括故意和過失。故意,，一般分為直接故意和間接故意,。直接故意是指行為人對發(fā)生的結(jié)果持期望的心理；間接故意是指行為人對發(fā)生的結(jié)果持放任的心理（出了什么事我不在乎）,。過失,，一般分為疏忽大意的過失和過于自信的過失。疏忽大意的過失是指行為人應(yīng)當(dāng)預(yù)見自己的行為可能發(fā)生危害社會的結(jié)果,，由于疏忽大意而沒有預(yù)見,，以致發(fā)生這種結(jié)果的心理態(tài)度；過于自信的過失是指行為人已經(jīng)預(yù)到自己的行為可能發(fā)生危害社會的結(jié)果,，但輕信能夠避免,，以致發(fā)生這種結(jié)果的心理態(tài)度。區(qū)分行為人的主觀過錯的意義在于行為人的主觀過錯影響檔案案違法違紀(jì)行為的社會危害性的程度,，是適用行政處分時應(yīng)當(dāng)考慮的一個因素,，通常情況下同一違法事實，行為人出于故意,，其社會危害性比過失要大,，直接故意比間接故意要大。
?。ㄋ模┻`規(guī),。即違反了檔案法和檔案工作紀(jì)律的明文規(guī)定，行為人不遵守檔案法,，不履行檔案法規(guī)定的義務(wù),，不遵守檔案工作紀(jì)律，侵害國家,、社會公益或其他個人,、組織的合法權(quán)益，實施了危害檔案法所確立的行政管理秩序的行為,。從現(xiàn)行的檔案法律法規(guī)和行政處分的法規(guī)規(guī)章來看,，檔案違法違紀(jì)行為主要指下列行為：
1、損毀,、丟失屬于國家所有的檔案的,；
2、擅自提供,、抄錄,、公布,、銷毀屬于國家所有的檔案的；
3,、涂改,、偽造檔案的；
4,、違反檔案法（包括《檔案法》《檔案法實施辦法》及檔案地方性法規(guī)）擅自出賣或者轉(zhuǎn)讓檔案的,；
5、倒賣檔案牟利或者將檔案賣給,、贈送給外國人的；
6,、不按國家規(guī)定歸檔或者不按期移交檔案的,；
7、明知所保存的檔案面臨危險而不采取措施,，造成檔案損失的,；
8、檔案工作人員,、對檔案工作負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的人員玩忽職守,，造成檔案損失的；
9,、將公務(wù)活動中形成的應(yīng)當(dāng)歸檔的文件,、資料據(jù)為己有，拒絕交檔案機(jī)構(gòu),、檔案工作人員歸檔的,；
10、違反國家規(guī)定擅自擴(kuò)大或縮小檔案接收范圍的,；
11,、不按照國家規(guī)定開放檔案的；
12,、擅自設(shè)立檔案館的,；
13、重點建設(shè)工程的竣工驗收未對技術(shù)檔案和施工管理資料進(jìn)行驗收的,，或重大科研項目的鑒定未建立完整技術(shù)檔案的,；
14、泄露檔案中的國家秘密,、商業(yè)秘密和個人隱私的,。
二、檔案違法違紀(jì)行為行政處分適用的對象
檔案違法違紀(jì)行為的行政處分,，是制裁發(fā)生在檔案工作領(lǐng)域里的違法違紀(jì)行為的一種處分,，是內(nèi)部管理的一種行政行為,。但是，并不是所有檔案違法違紀(jì)的行為人都適用行政處分,，適用行政處分的對象由法律,、法規(guī)予以規(guī)定。依據(jù)《中華人民共和國檔案法》,、《中華人民共和國行政監(jiān)察法》,、《中華人民共和國公務(wù)員法》和《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等法律法規(guī)，目前規(guī)定檔案違法違紀(jì)行為行政處分適用的對象,，主要包括以下四類人員：
?。ㄒ唬┬姓C(jī)關(guān)公務(wù)員；
?。ǘ┓?、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位中經(jīng)批準(zhǔn)參照《公務(wù)員法》管理的工作人員；
?。ㄈ┥鐣F(tuán)體,、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織中由行政機(jī)關(guān)任命的人員；
?。ㄋ模┬姓C(jī)關(guān)依法委托的組織中除工勤人員以外的工作人員,。
從《檔案法》立法的本意來看，是重點管理國有檔案,，適度控制集體所有檔案,，引導(dǎo)規(guī)范個人檔案，而確立法律責(zé)任的時候,，沒有考慮國有,、集體企事業(yè)單位中有大部分檔案工作人員不適用行政處分追究范圍，也沒有出臺相關(guān)的規(guī)范性文件予以調(diào)整,，這是一個立法的缺陷,，應(yīng)當(dāng)引起決策層的高度重視。
三,、檔案違法違紀(jì)行為行政處分自由裁量的客觀依據(jù)
自由裁量檔案違法違紀(jì)行為的行政處分是一種行政執(zhí)法行為,。按照法理學(xué)普遍認(rèn)同的理論與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)實施處分的原則，其實質(zhì)是以行為人實施的違法違紀(jì)行為的社會危害性作為承擔(dān)法律責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn),。裁量時應(yīng)當(dāng)遵循立法的目的,，堅持正義和公平，使行為人承擔(dān)的行政處分與其實施的檔案違法違紀(jì)行為相一致,。檔案違法違紀(jì)行為行政處分的自由裁量以違法違紀(jì)行為的社會危害性的大小作為評定的尺度和客觀依據(jù),。
（一）檔案違法違紀(jì)行為社會危害性特征
檔案違法違紀(jì)行為的社會危害性是檔案違法違紀(jì)行為對檔案管理秩序和檔案法保護(hù)的社會關(guān)系造成損失的物質(zhì)形態(tài),，具有下列特征：
1,、行為性,。檔案違法違紀(jì)行為的社會危害性以檔案違法違紀(jì)行為（不管是作為或不作為）為原因，是行為引發(fā)結(jié)果,。如果不存在違法違紀(jì)行為,，客觀上造成檔案的損失也不是法律層面上研究的社會危害性，無需承擔(dān)法律責(zé)任,。
2,、事實性。檔案違法違紀(jì)行為的社會危害性在客觀方面以一定的客觀事實存在,，能夠被人感知,，不能存在人的主觀想象中，其典型表現(xiàn)是《檔案法》第24條,、《檔案法實施辦法》第27條例舉的事實,。
3、主客觀統(tǒng)一性,。社會危害性是檔案違法違紀(jì)行為人主觀因素和客觀因素的統(tǒng)一。主觀因素主要包括行為是出于故意還是過失的心理態(tài)度,，即行為的目的和動機(jī),；客觀因素主要包括行為本身的表現(xiàn)方式、手段,、造成的后果及對檔案工作人員的心理影響,。社會危害性是一個主觀客觀因素相互作用形成的綜合體，它充分體現(xiàn)檔案違法違紀(jì)行為本質(zhì)特性,。
4,、可證性。檔案違法違紀(jì)行為的社會危害性,，能夠用現(xiàn)有的技術(shù)手段和方法以證據(jù)形式予以證實其客觀存在,，讓人感知和再現(xiàn)，具有可證性,。這一特性使其作為評判檔案違法違紀(jì)行為的標(biāo)準(zhǔn)提供了現(xiàn)實基礎(chǔ),。
（二）評判檔案違法違紀(jì)行為的社會危害性的方法
檔案違法違紀(jì)行為社會危害性是一個復(fù)雜的綜合體,，評判時要深刻揭示其本質(zhì),，衡量其對社會造成的損失和負(fù)面影響，必須將法理學(xué)評判社會危害性的理論和檔案工作的實際結(jié)合起來,。具體評判檔案違法違紀(jì)行為的社會危害性應(yīng)遵循下列方法：
1,、要依法評判。檔案執(zhí)法過程本身是對法律的適用,，評判檔案違法違紀(jì)行為的社會危害性作為執(zhí)法過程的一個環(huán)節(jié)也是對法律的適用,，而不是法律理論上的探討和分析,，必須以現(xiàn)有的檔案法律、法規(guī)和行政規(guī)章為依據(jù),，不得脫離現(xiàn)有的法律規(guī)定,，必須依法評判。在檔案法沒有規(guī)定的情況可能出現(xiàn)的社會社會危害性不是檔案執(zhí)法實踐中評判的對象,，而是立法意義上理論探討的對象,。
2、要全面評判,。檔案違法違紀(jì)行為的社會危害性是多種因素的統(tǒng)一體,，評判時要堅持用全面的觀點進(jìn)行評判，不能一個或幾個因素作為認(rèn)定危害性大小的依據(jù),，特別不能將社會危害性等同于檔案損失的結(jié)果,。如果將社會危害性等同于檔案損失的結(jié)果，現(xiàn)實中沒有造成檔案損失就會認(rèn)為沒有社會危害性,，會認(rèn)為可以從輕處理或不處理,。實際上，有些檔案違法違紀(jì)行為本身并不造成檔案損失的結(jié)果,，但社會危害性的影響較大,。如不按照國家的規(guī)定向檔案館移交檔案的行為，對檔案本身的沒有損失,，但是它破壞了《檔案法》第5條確立的檔案工作實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),、分級管理的原則，妨礙單位和個人依法行使利用檔案的權(quán)利,。評判檔案違法違紀(jì)行為社會危害性時,，要全面評判行為人的主觀方面，看出于故意還是過失,，如果是故意要分清是直接故意還是間接故意,；如果是過失要分清是疏忽大意的過失還是過于自信的過失。也要考察行為人的目的和動機(jī),，看行為人是以破壞檔案管理秩序侵害檔案權(quán)益為主要目的還是以實施其他的非法目的為目的,，如果行為人以實施其他的非法目的為目的，可能不僅是檔案違法行為,，也可能構(gòu)成其他的違法行為,，可能具有加重處罰的情節(jié)；看行為人動機(jī),，如果行為人出于掩蓋非法的事實等卑鄙的動機(jī)實施檔案違法行為其社會危害性要比出于其他動機(jī)社會危害性要大,。要全面考察檔案違法違紀(jì)行為的客觀方面，不但要看受損檔案的數(shù)量也要評估檔案的質(zhì)量，不但要看行為對檔案造成的直接損失,，也要評估對社會造成的間接損失,；不但要看行為對檔案造成的現(xiàn)實損失狀態(tài)，也要評估對人們心理態(tài)度的影響,。對行為人的行為手段要進(jìn)行全面評判,，看是否以毀滅性的行為違法違紀(jì)還是非毀滅性的行為違法違紀(jì)，看是否是臨時起意實施違法違紀(jì)行為還是有預(yù)謀地實施違法違紀(jì)行為,；同時要看行為人在檔案違法違紀(jì)行為發(fā)生后,，是否采取積極措施消除違法違紀(jì)帶來的負(fù)面影響。
3,、要聯(lián)系檔案工作形勢評判,。對檔案違法違紀(jì)行為人實施行政處分或追究其他法律責(zé)任，最終目的是要維護(hù)檔案管理秩序,，促進(jìn)檔案事業(yè)的健康發(fā)展,。為此，在評判檔案違法違紀(jì)行為的社會危害性時要與行為人所在單位的檔案工作情況,、本區(qū)域檔案違法違紀(jì)情況及將來一段時間檔案工作發(fā)展趨勢緊密聯(lián)系起來,，不能為執(zhí)法而執(zhí)法，執(zhí)法只是促進(jìn)檔案工作發(fā)展的一種手段而已,。通常情況下,，檔案違法違紀(jì)行為在一個單位或一個區(qū)域涉及多人呈普遍現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)考慮在法律規(guī)定的范圍內(nèi)認(rèn)定為社會危害性比較嚴(yán)重,，可以從重予以處理，反之從輕,。由于檔案工作的不斷發(fā)展,，檔案法律的制定后為保持穩(wěn)定不能隨形勢的變化而自然變化、具有一定的滯后性,，當(dāng)時制定法律的時候認(rèn)為是嚴(yán)重的違法違紀(jì)行為,，隨著時代的發(fā)展可能不那么嚴(yán)重，當(dāng)時認(rèn)為是比較輕的違法違紀(jì)行為也可能變成比較嚴(yán)重的違法違紀(jì)行為,。對于這些情況,，為了公平公正處理檔案違法違紀(jì)行為，評判其社會危害性時應(yīng)當(dāng)與當(dāng)前的檔案工作形勢聯(lián)系起來,，進(jìn)行客觀評價,，在不突破法律規(guī)定的幅度內(nèi)從輕或從重處理。
四,、檔案違法違紀(jì)行為行政處分自由裁量權(quán)基準(zhǔn)的設(shè)定
檔案違法違紀(jì)行為行政處分自由裁量權(quán)基準(zhǔn)的設(shè)定以檔案違法違紀(jì)行為的社會危害性為依據(jù),，分為三個層次，即從輕至重依次分為：較輕的違法違紀(jì)行為,、較重的違法違紀(jì)行為,、嚴(yán)重的違法違紀(jì)行為,；處分則從警告開始直至開除。違法違紀(jì)行為發(fā)生后,，如果行為人能采取積極措施,，消除違法違紀(jì)行為的影響可以從輕減輕處分，對較輕的違法違紀(jì)行為可以免除處分,；如果違法違紀(jì)行為情節(jié)嚴(yán)重,，對應(yīng)的處分不足以懲戒違法違紀(jì)行為，可以加重處分,，但是以開除為最高處分,。考慮一般檔案違法行為與檔案犯罪行為的銜接,，在正常情況下,，只有行為人的行為構(gòu)成犯罪時，對行為人才可以實施開除處分,。具體設(shè)定如下：
?。ㄒ唬┹^輕的違法違紀(jì)行為：
1、擅自提供國家所有的檔案的行為,；
2,、擅自抄錄國家所有的檔案的行為；
3,、不按國家規(guī)定歸檔行為,；
4、違反國家規(guī)定擅自擴(kuò)大或縮小檔案接收范圍的行為,；
5,、不按照國家規(guī)定開放檔案的行為;
6、重點建設(shè)工程的竣工驗收未對技術(shù)檔案和施工管理資料進(jìn)行驗收的,，或重大科研項目鑒定未建立完整技術(shù)檔案行為,；
7、泄露檔案中的商業(yè)秘密行為,；
8,、泄露檔案中的個人隱私行為。
對較輕的違法違紀(jì)行為給予警告或記過處分,。
?。ǘ┹^重的違法違紀(jì)行為：
1、過失損毀國家所有檔案的行為,；
2,、過失丟失國家所有檔案的行為；
3、擅自銷毀屬于國家所有的檔案行為,；
4,、違反檔案法（包括《檔案法》《檔案法實施辦法》及檔案地方性法規(guī)）擅自出賣或者轉(zhuǎn)讓檔案的行為；
5,、不按期移交檔案行為,；
6、明知所保存的檔案面臨危險而不采取措施,，造成檔案損失的行為,；
7、檔案工作人員,、對檔案工作負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的人員玩忽職守,，造成檔案損失行為；
8,、將公務(wù)活動中形成的應(yīng)當(dāng)歸檔的文件,、資料據(jù)為己有，拒絕交檔案機(jī)構(gòu),、檔案工作人員歸檔行為,；
9、擅自設(shè)立檔案館行為,；
10,、泄露檔案中的國家秘密行為。
對較重的違法違紀(jì)行為給予記大過或降級處分,。
?。ㄈ﹪?yán)重的違法違紀(jì)行為：
1、故意損毀國家所有檔案的行為,；
2,、故意銷毀國家所有檔案的行為；
3,、涂改、偽造檔案的行為,；
4,、倒賣檔案牟利的行為；
5,、將檔案賣給,、贈送給外國人的行為。
對嚴(yán)重的違法違紀(jì)行為給予撤職或開除處分,。